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补齐小康环境短板国际经验可供借鉴 

2015-04-30  中国环境报

 

编者按  在中国共产党成立100年时全面建成小康社会,这是习近平总书记提出的中国梦的第一个宏伟目标。

经济增长、政治清明、社会公正、文化繁荣……这些都是衡量小康社会的重要指标,但缺了生态良好这一项,小康社会将是不完整、不全面的。“小康社会”这一概念的内涵随着时间的推进而不断丰富。曾经,我们物资虽不丰富,但可以畅快地呼吸,放心地吃喝;如今,天蓝、地绿、水净竟成为我们奋力追求的目标。环境保护部部长陈吉宁在十二届全国人大三次会议举行的记者会上也指出,环境问题已经成为实现全面小康的瓶颈。

事实上,一些西方发达国家和发展程度较高的发展中国家在工业化过程中,经济增长也曾伴随着环境污染,甚至出现过几起著名的公害事件,对于发展过程中遇到的资源环境瓶颈,他们是如何破解的?前车之覆,后者之鉴,我国在全面建成小康社会的过程中,能否吸取他们的经验教训,少走弯路?本期精选六个国际典型案例,对其经验做法进行分析对比梳理,以飨读者。
 

英 国

煤炭消耗总量巨大 问题

大力调整能源结构 对策
 

1952年冬天,伦敦暴发“毒雾事件”,直接造成4000人死亡,随后几个月,又有8000人因雾霾死亡,成为20世纪全球最严重的环境公害事件之一。当时伦敦雾霾严重到火车停运、汽车停驶、城市停摆的地步。

英国国会适时地在1956年通过了《清洁空气法案》。法案制定了一系列减少空气污染的措施,其中包括在城市村镇设立烟雾控制区。在烟雾控制区域内,只能使用无烟燃料。此后,英国家庭取暖逐渐向采用更加清洁的无烟煤、电力和煤气转变,这极大地减少了烟尘和二氧化硫的污染。煤炭消费总量的逐步减少和能源结构的转型,对推动英国成功治理污染起了主要作用。

英国是第一次工业革命的发源地,煤炭作为主要能源为工业发展提供了强大的动力。19世纪中叶,英国煤炭产量占世界总产量的2/3。但是煤炭的使用也带来了严重的空气污染。

1956年《清洁空气法案》颁布执行之后,英国煤炭的总消费量开始缓慢下降。至1990年,英国国内的煤炭总消费量已经比1956年减少了50%。其中煤炭在交通运输、居民采暖等领域的消费量基本降到了零。到2000年,英国煤炭消费量又比10年前降低了一半。

英国能源结构在20世纪90年代经历了一次急遽向天然气的转变。由于英国电力工业开始私有化、英国北海天然气田进入大规模开发阶段、天然气发电机技术取得突破等原因,在短短10年时间里,天然气发电从微不足道发展到占据英国发电量的30%。英国能源结构的另一大变化是可再生能源大幅提高。2009年7月,英国制定了《低碳转型计划》,提出到2020年将碳排放量在1990年基础上减少34%的具体目标,届时30%的电力由可再生能源生产,40%由低碳燃料生产。

2012年,英国政府又制定了新的《能源法案》。新法案中规定,政府支持包括可再生能源、新的核能、燃气及碳捕捉和封存技术在内的多元化能源架构建设,以防止经济发展受困于能源短缺瓶颈。新法案对英国能源结构的调整也有助于英国减少对天然气的依赖。

此外,英国政府计划颁布新的财政刺激政策,以鼓励家庭和企业淘汰老旧设备,改用新的节能设备。英国政府预计,此次能源结构调整在10年内将耗费1100亿英镑。到2030年,国内电力需求可减少10%,节省近40亿英镑能源开支。
 

美 国

车多油差雾霾肆虐 问题

依靠科技对症下药 对策
 

1943年著名的“洛杉矶雾霾”事件发生之后,虽然当地政府很快关闭了市内一家排放丁二烯的工厂,又宣布全市30万焚烧炉是罪魁祸首,并采取控制措施,但空气质量并没有好转。

1952年,加州理工学院科学家阿里·哈根斯米特指出,雾霾形成原因实际上是汽车尾气。汽车尾气中的碳氢化合物和二氧化碳被排放到大气中,在阳光紫外线照射下发生光化学反应,产生含剧毒的光化学烟雾。这与美国东部污染主要来自燃煤和重油产生的二氧化硫有明显不同。这一结论成为大气治理史上具有里程碑意义的研究。

然而,哈根斯米特的研究结果公布后,政府并没有采取太多有效减少汽车尾气的行动。

1955年9月13日是洛杉矶史上雾霾最严重的一天,当时因呼吸系统衰竭而死的65岁以上老人达400多人。这次严重的光化学烟雾污染事件发生后,加州成立的专家委员会提出放缓重污染行业增长、逐步淘汰使用柴油车等建议。此后几年,洛杉矶采取一系列措施治理空气污染,如控制炼油厂和加油操作过程中的油气挥发,减少碳氢化合物排放,设立机动车尾气排放标准,柴油货车及公共汽车采用丙烷代替柴油,减缓重污染企业的发展,发展快速公交系统等。

上世纪60年代末催化转换器的发明,从技术上解决了汽油燃烧不完全的问题。加州政府要求所有汽车配备这种催化转换器。然而,在面对全国性的汽车巨头时,洛杉矶的监管者常常有心无力。加州政府对汽车装备标准的规定遭到了福特汽车公司等汽车制造商的抵制。他们一开始抨击这种装置在技术上不可能实现,而后又抱怨成本太高。抗议导致政府法令一度中止,一直到1975年洛杉矶才实现所有销售汽车安装净化器。此举被认为是治理洛杉矶雾霾的关键。

与此同时,政府督促石油公司必须在成品油中减少烯烃的含量,这种物质被认为是造成光化学污染的主要物质。加州的环保机构还开发和提倡用甲醇和天然气代替汽油的新技术,因为这些燃料的尾气排放量只有汽油的一半。尽管甲醇因为价格原因没有成为汽油的替代品,但这些措施第一次让石油公司感受到了威胁,促使他们去开发更加清洁的汽油。此外,政府还推动加油站油气回收、机动车强制排放检测等。80年代,政府要求石化企业提供清洁汽油,并在90年代提出了有关清洁车辆和燃料的目标。
 

巴 西

生态环境破坏严重 问题

环保内容写入宪法 对策
 

巴西的《环境基本法》形成于1972年,对各种污染的防治和自然资源的保护做出了细致而严格的规定。尽管如此,巴西的环境治理并未得到足够重视,在经济高速增长的“巴西奇迹”中,巴西付出了自然环境遭受重创的代价。

为汲取深刻教训,巴西于1988年在新宪法中专门增加环境一章,成为世界上第一个将环保内容完整写入宪法的国家。宪法不但提出了一系列环境治理和生态保护的法规,而且确定了政府和公民保护环境的权利和义务,此举将环境治理上升到国家最高法的层面。

此后,一系列涉及环保的新法律、新法规陆续颁布,这些法律和法规使巴西的环境保护立法体系进一步得到充实,内涵更加丰富,其立法细致程度和体系完善程度堪与发达国家媲美。经过数十年的探索和努力,巴西终于建成了以宪法为核心、专项法律法规为支撑的环境保护法律体系。

为落实各项法律和规章制度,巴西注重环保执行机制的构建,不但形成从中央到地方的环境政策制定与规划机构,如中央政府的环保部、大城市的环保局等环境管理机构,而且建立了由联邦政府、州政府、市政府组成的全国环境机构的联动体系,负责环境执行的协调工作,形成环境管理与执行的“三位一体”架构。

巴西环境执行机构的完善和独特之处还表现在:一是为了监督、评估环保项目的实施和完成情况,巴西环境部专门设立“执行秘书长”一职,协助环境部长监控、协调、评估各秘书处的工作,并监督、协调和完善部门年度工作计划和预算,以促进环境部内部职能调整和公共政策实施。二是在环境管理和执法上,巴西组建环境执法队,统一着装,行使环境监督管理的职能,并将遥感卫星等高新技术应用于环境监督管理。三是根据巴西宪法规定,巴西联邦机构可介入环境执法行动,形成独特的环境检察司法,有力地增强了环境执法力度。四是巴西每家大中型企业中均有环保官员常驻,企业一旦被发现有破坏环境的行为,常驻官员则对企业的发展实施一票否决权。

巴西的环境立法高度和执法力度值得借鉴。尽管大多数发展中国家认识到环境保护的重要意义并加以立法,但是,像巴西那样将环境立法提升到宪法高度,实属罕见。有法不依、执法不严是发展中国家的普遍现象,但巴西将破坏环境罪与种族歧视罪相提并论,加以严厉惩罚,有效地震慑了犯罪,收到良好的效果。
 

德 国

问题 产业结构太重太黑

对策 依托优势转型升级
 

德国鲁尔区是世界上最大的工业区之一,是德国能源、钢铁和重型机械制造基地。二战后,在新一轮产业革命浪潮的冲击下,鲁尔工业区爆发了历时10年之久的煤业危机和钢铁危机。20世纪60年代以后,通过清理改造和产业结构调整,鲁尔工业区从以煤炭和钢铁工业为中心的资源型生产基地,转变为以煤炭和钢铁生产为基础,以电子计算机和信息产业技术为龙头,多种行业协调发展的新型经济区。

鲁尔区改造的一大重点在于调整产业结构。鲁尔区、州、联邦政府以及欧盟委员会采取了一些关键的振兴措施,包括政府协调联邦、州和市三级政府共同参与对老工业基地的改造;改造传统产业,初步完善基础设施;吸引资金和技术,大力扶持新兴产业;因地制宜实现产业结构的多样化等。

1968年,北威州政府制定了第一个产业结构调整方案《鲁尔发展纲要》,对矿区进行重点清理整顿,将采煤集中到赢利多和机械化水平高的大矿井,其调整企业产品结构、提高产品技术含量等措施类似于我国的“关、停、并、转”。

1979年,联邦政府与各级地方政府及工业协会、工会等有关方面联合制定了《鲁尔行动计划》。在继续加大前一阶段改善基础设施和进行矿冶工业现代化改造的同时,有意识地通过提供经济和技术方面的资助,逐步在当地发展新兴产业,以掌握结构调整的主导权。

此外,结合区内不同的区域优势,鲁尔区形成了各具特色的优势行业,实现了产业结构的多样化。如,多特蒙德依托众多的高校和研究机构,大力发展软件业;杜伊斯堡发挥其港口优势,成为贸易中心,并建立了船运博物馆;埃森市则凭借其广阔的森林和湖泊,成为当地的休闲和服务业中心。

鲁尔区在产业结构调整的过程中,还十分重视扶持那些有创新能力的中小企业,不断加大对中小企业科研和开发的支持力度。政府制定了鼓励向中小科技企业进行风险投资的计划以及联合研究和创新网络计划,促进和加强中小企业与科研机构的合作。中小企业凭借自身较强的应变能力,在发展壮大的同时,也为安置鲁尔区转型过程中出现的大量失业人员做出了巨大贡献。
 

墨西哥

问题 尾气排放污染空气

对策 根据车况实施限行
 

由于城市化进程加快,从20世纪80年代开始,墨西哥城的空气污染非常严重,加上三面环山的地理位置不利于污染物扩散,一度成为世界上空气污染最严重城市之一,甚至有人以“鸟儿飞着飞着就从空中坠亡了”来形容其严重程度。1992年,墨西哥城被联合国宣布为全球空气污染最严重的城市。严峻的形势迫使墨西哥城市政府不得不在改善空气质量方面下大力气。

车辆尾气排放是造成墨西哥城空气污染的罪魁祸首。为了改善空气质量,墨西哥城市政府在控制车辆尾气排放方面花了不少工夫,包括更换尾气排放严重的老旧车辆,使用无铅汽油和天然气等清洁能源,大力发展公共交通,实施车辆限行措施,征收高额汽油税,搬迁炼油厂和其他工厂等。

和其他一些国际大城市一样,车辆限行也是墨西哥城治理大气污染和交通拥堵的重要举措之一。从1989年开始,墨西哥城市政府推行“今天不开车”政策,每辆车车身上都贴有红、黄等5种颜色之一的标签,每种颜色各对应一个工作日,即那一天不许上路行驶。

这一政策刚推出时,一定程度上缓解了交通拥堵,但很快出现了适得其反的苗头。因为大多数家庭为了绕开政策,购买了不止一辆私家车。2000年,政府对这一政策做出调整,规定所有车辆每半年都要接受尾气排放检查,车龄超过10年的老车就配以彩色车牌,每周有一天不能上路,车龄超过15年的车辆每周必须停驶两天。

此外,还根据车辆的排放状况发放不同的环保标志,即:按照车辆执行排放标准的严宽程度分别发放“00”、“0”、“1”和“2”号标志。“00”和“0”号标志车辆行驶不受限制;凡贴有“1”和“2”号标志的车辆,平时每周有一天全天全城停驶。在大气污染紧急状态(一氧化碳超标)时,第一阶段(即头3天)先对“2”号标志车辆实行单双号行驶限制,第二阶段(即3天以后)“2”号标志车全部停驶,“1”号标志车每天5∶00~ 22∶00限行。

经过20多年的努力,墨西哥城的空气质量得到很大改善。据统计,从1990年至今,墨西哥城空气中的铅含量下降了90%;引发哮喘、肺气肿甚至癌症的悬浮颗粒减少了70%;一氧化碳和其他污染物的排放量也已经大幅下降;臭氧水平从1992年至今下降了75%。

2013年,墨西哥城有超过220天空气质量为“优”或“良”。这个曾经全球空气污染最严重的城市被联合国誉为治理典范。
 

日 本

问题 环境污染损害健康

对策 公害诉讼推动治理
 

日本自20世纪50年代进入与中国目前类似的经济快速增长期,GDP年平均增速高达10%左右,但随之出现了多起严重的环境污染导致人群健康损害事件。从1960年代中后期开始,要求损害赔偿和禁止排污的一系列“公害诉讼”正式拉开帷幕,最著名的是熊本县“水俣病诉讼”、富山县“痛痛病诉讼”、三重县“哮喘病诉讼”和新潟县“水俣病诉讼”这“四大公害诉讼”。

1970年代初期,这些诉讼的原告方纷纷胜诉,这在公害防治史上具有指向性的划时代意义。这些公害诉讼让日本确立了一些极为重要的法律原则,如“预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务,忽视这些义务等同于过失”、“只要污染危害超限的既成事实成立,即使无过失,也应承担赔偿责任”等。此外,通过这些公害诉讼,日本建立起了一套独具特色的救济、补偿制度。

日本的公害治理和公害病赔偿,从一开始就在多方博弈,包括受害者在内的民间团体、律师团体、专家学者、公众和政府、企业之间的互动,推动了立法,也推动了相关科研,尤其是民间团体,各有分工,当政府尚未作为时,在调解工作和对公害病患者的救助等方面,都发挥了重要作用。

以“痛痛病”为例。早自1960年,由于神通川矿山排污影响农业生产,附近的人们就组成了居民联合协会,集体和矿山协商经济赔偿事务,之后“痛痛病”受害者团体成立,当时针对矿山污染的公民活动组织有好几个,与企业积极交涉谈判。

在20世纪60年代国家尚未立法之时,民间团体就与企业达成了一个由受害者监督企业的公害防止协定。按照这个协定,每年由受害者和专家组成的调查团都可以对三井金属公司的生产状况进行一次检查,并且,被害者团体只要有怀疑,随时可以委托专家对三井金属公司的生产状况进行调查,所有费用由三井金属公司负担。截至2010年,已参与检查的居民总数达近7000人。

其后,对为数众多的未被国家认定的“痛痛病患者,民间团体与三井金属公司于2013年达成协议,三井金属公司向符合标准的居民提供赔偿,而认定赔偿对象的工作由三井金属公司和被害者协会共同选出的委员会承担。在达成这个协议的漫长的谈判过程中,企业和政府方面的救济一直在进行中,民间团体主导了这种一边救济、一边谈判的模式,这是这些为数众多的公害病疑似患者没有酿成大规模社会不稳定的重要原因。





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